十只羊,九个放牧人。旧时以羊喻民,以牧人喻官,比喻民少官多。《隋书·杨尚希传》:“窃见当今郡县,倍多于古。或地无百里,数县并置;或户不满千,二郡分领……所谓民少官多,十羊九牧。”也比喻使令不一,无所适从。唐·刘知幾《史通·叙事》:“杨令公则云必须直词,宗尚书则云宜多隐恶,十羊九牧,其令难行。”《新唐书·刘子玄传》:“今史官注记,类禀监修,或须直辞,或当隐恶,十羊九牧,其令难行。”

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